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Dodici ragioni per dire sì alla riforma

calderisiGiuseppe Calderisi

Dodici ragioni per dire sì alla riforma costituzionale
tratto da AP Books (marzo 2016) “Che cosa cambia e perché

Sono oltre trent’anni che l’Italia attende la riforma della Parte Seconda della Costituzione. La Commissione “Bozzi” del 1983 è stata la prima Commissione bicamerale e il primo insuccesso, sorte condivisa dalle successive bicamerali e dai diversi Comitati di studio, dibattiti parlamentari, messaggi presidenziali e altri tentativi riformatori messi in atto in ogni legislatura. Abbiamo già pagato costi elevatissimi per il mancato ammodernamento del nostro sistema istituzionale, ammodernamento che le altre grandi democrazie hanno invece realizzato da tempo. Di fronte alle sfide della competizione internazionale e della globalizzazione, un nuovo fallimento è un lusso che l’Italia non può assolutamente permettersi.

La crisi istituzionale del 2013
Ci si dimentica con troppa facilità della crisi costituzionale emersa drammaticamente a seguito delle elezioni politiche del febbraio 2013, quando la legislatura sembrava nata “morta”, non riusciva neppure ad avviarsi; quando, proprio a causa del bicameralismo paritario e della crisi del bipolarismo non vi era una maggioranza in entrambe le Camere, non si riusciva a formare un governo né ad eleggere il nuovo Presidente della Repubblica. Uno stallo istituzionale dal quale si è usciti solo grazie alla rielezione di Giorgio Napolitano e alla formazione di un governo di grande coalizione con l’obiettivo fondamentale di realizzare finalmente in questa legislatura le riforme della Costituzione e del sistema elettorale. Legislatura che è stata poi salvata nell’ottobre del 2013, quando Berlusconi rinnegò la scelta del governo di grande coalizione, solo grazie alla nascita del Nuovo Centrodestra. Le riforme, pertanto, sono non solo necessarie ma imprescindibili per evitare che si ripeta nuovamente quanto accaduto tre anni fa, e che si debba ricorrere a governi di grande coalizione non per scelta ma per costrizione.

Gli effetti sull’economia e il rapporto con i diritti fondamentali

C’è una connessione molto stretta tra riforme istituzionali ed economia, tra l’assetto delle nostre istituzioni risalente a un periodo storico superato e i diritti fondamentali previsti dalla Parte Prima della Costituzione.
Sette anni di recessione hanno messo in crisi la coesione sociale del Paese e mostrato la debolezza delle sue istituzioni politiche.
La Carta del 1948 – si legge nella Relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali istituita dal Governo Letta – “ha consentito di raggiungere importati risultati” sul piano dei diritti fondamentali “che oggi corrono il rischio essere perduti. La necessità della riforma delle istituzioni nasce proprio dall’esigenza di non vanificare i risultati sinora conseguiti”.
“L’Italia, allo scoppio della crisi dei debiti sovrani e dell’economia reale, si è trovata in una condizione di maggiore fragilità rispetto ad altri paesi, anche della stessa Unione europea, a causa dell’accumulo dei problemi lasciati irrisolti negli anni (…). D’altra parte i partiti sono apparsi in seria difficoltà nell’assolvere le loro principali funzioni costituzionali: il raccordo permanente tra società ed istituzioni; la selezione della classe dirigente; l’elaborazione di strategie. Il rafforzamento delle istituzioni serve anche a favorire il rafforzamento e la rigenerazione del sistema dei partiti, nel presupposto che una democrazia senza partiti non è concepibile”.

Un assetto istituzionale risalente ad un periodo storico superato

La riforma riguarda le tre pagine fondamentali della Parte Seconda della Costituzione che l’Assemblea Costituente lasciò consapevolmente incompiute per ragioni storico-politiche, cioè lo scoppio della “guerra fredda”: forma di governo, bicameralismo e forma di Stato. La scelta di un forma di “governo debole”, del bicameralismo perfetto e del sistema la proporzionale, secondo un modello assembleare e consociativo, fu compiuta proprio perché nessuno schieramento potesse vincere fino in fondo e tagliare del tutto fuori dal governo l’altro.
Quel sistema politico-istituzionale resse finché resse il sistema dei partiti; appena entrò in crisi, con il fallimento del “compromesso storico” nel 1979, si aprì il dibattito sulla revisione della Parte Seconda della Costituzione. In questi anni, nonostante l’introduzione di un sistema elettorale parzialmente maggioritario e di alcune modifiche dei regolamenti parlamentari, sono emersi con tutta evidenza i limiti di un sistema concepito per ostacolare la governabilità e affetto da quelle “degenerazioni del parlamentarismo” rispetto alle quali gli stessi padri costituenti nel 1946 avevano auspicato correttivi (approvando l’ordine del giorno Perassi).

La fine del bicameralismo perfetto e una democrazia “governante”

La riforma vuole realizzare una “democrazia governante” per superare l’incapacità decisionale che da troppo tempo caratterizza il nostro sistema politico-istituzionale e che può mettere in causa la stessa democrazia. Dall’incapacità decisionale sono nate, infatti, alcune dittature del secolo scorso.
L’impianto generale della riforma corrisponde alle conclusioni della Commissione di costituzionalisti ed esperti istituita dal Governo Letta. La riforma supera il bicameralismo paritario prevedendo che una sola Camera accordi e revochi la fiducia al governo e sia rappresentativa dell’indirizzo politico sull’asse del continuum corpo elettorale-maggioranza-governo (come in Gran Bretagna, Germania Francia, Spagna…). La seconda Camera rappresenta invece le istituzioni territoriali e svolge il ruolo fondamentale di raccordo tra il legislatore statale e i legislatori regionali al fine di evitare l’abnorme contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni. Il nuovo Senato, eletto dai Consigli regionali in conformità alle scelte espresse dagli elettori (proposta di Area popolare), cambia natura, ruolo e funzioni, ma non è affatto una camera dequalificata. Fa anche da raccordo tra Stato e enti territoriali e Unione europea; può proporre, entro tempi certi, modifiche su tutti i disegni di legge; esamina in via paritaria le leggi costituzionali e quelle riguardanti una serie di “regole” istituzionali; nomina direttamente due giudici costituzionali ed elegge, insieme alla Camera, il Presidente della Repubblica con un quorum dei 3/5 dei votanti.

la semplificazione dell’iter di formazione delle leggi

La semplificazione dell’iter di formazione delle leggi concentra e rende più efficace il confronto parlamentare sulle scelte di fondo, anziché disperderlo su una miriade di questioni micro-settoriali. Particolarmente importante a tal fine è l’introduzione della “corsia preferenziale” (proposta da Spadolini sin dal 1982!) per i disegni di legge essenziali per l’attuazione del programma di governo, con deliberazione finale “a data certa”, entro un massimo di 75-90 giorni; un tempo congruo per una discussione approfondita al termine della quale “decidere” non rappresenta la morte della democrazia (come sostenuto da alcuni) ma la sua essenza.
I disegni di legge a data certa sono l’unica alternativa all’abuso della decretazione d’urgenza e al pernicioso abbinamento decreto/ maxi-emendamenti/fiducia al quale sono ricorsi gli esecutivi di ogni colore politico.

Un governo e un parlamento più forti

La riforma rafforza la forma di governo parlamentare; dà più autorevolezza e centralità alla sede della sovranità popolare; arricchisce e rende più efficace la dialettica parlamentare. Il bicameralismo “perfetto” ha nuociuto alla stabilità e all’efficacia dell’azione di governo, ma anche alla autorevolezza e alla centralità della sede della sovranità popolare, dispersa in due rami. Ripetitività e lungaggini hanno reso più facili gli ostruzionismi di maggioranza e di minoranza e hanno favorito i gruppi di pressione interessati alla moltiplicazione delle sedi di negoziazione. Il superamento del bicameralismo paritario valorizza la sede della rappresentanza in una più serrata dialettica con il Governo e con la società rappresentata. Come dice Ugo Rescigno, “l’Assemblea popolare unica è più diretta, immediata, conoscibile, controllabile, più esposta alla critica dell’opinione pubblica”.

L’interesse nazionale e un regionalismo responsabile

La revisione del titolo V pone rimedio ai gravi errori compiuti con la frettolosa e mal concepita modifica del 2001. Senza riformare il bicameralismo, essa ha ripartito in modo rigido le competenze tra Stato e Regioni con un’area molto estesa di competenze concorrenti. In questo modo ha alimentato il conflitto costituzionale tra Stato e Regioni e ha moltiplicato i titolari di poteri di veto, finendo per paralizzare, di fatto, il sistema, con gravissime conseguenze per la certezza del diritto e per l’economia del Paese.
La riforma riporta il contenzioso tra Stato e Regioni entro limiti fisiologici. Sarà il Parlamento, grazie a una Camera rappresentativa degli enti territoriali, e non impropriamente la Corte costituzionale, a decidere concretamente “chi fa che cosa”.
Le Regioni, attraverso i propri rappresentanti in Senato, concorrono alla stessa legislazione statale, e ciò compensa ampiamente l’opportuna ri-centralizzazione di alcune competenze come quelle sulle grandi reti, l’energia, il coordinamento della finanza pubblica, il lavoro ed altre impropriamente attribuite alla legislazione concorrente dalla modifica del 2001.
La riforma regola in modo nuovo e flessibile il riparto di competenze tra Stato e Regioni: infatti, da una parte, introduce la clausola di supremazia statale attivabile qualora lo richieda la tutela dell’unità giuridica ed economica della Repubblica o la tutela dell’interesse nazionale e, dall’altra, la possibilità di delegare alcune competenze statali a una o più regioni, nell’ambito del “regionalismo differenziato” e responsabile, cioè purché esse siano in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio.
Questa riforma, rimediando alle “ubriacature federaliste” del 2001, pone le basi per una forma regionale dello Stato che certamente richiede anche una riaggregazione dimensionale delle Regioni, alla quale occorrerà presto mettere mano.
le garanzie e i bilanciamenti del potere
La riforma semplifica l’assetto ordinamentale e “alleggerisce” l’iter di formazione e approvazione delle leggi, ma rafforza anche le garanzie complessive del sistema costituzionale. Garanzie e limiti al potere del governo che sono già ampiamente presenti nel nostro sistema: Presidente della Repubblica, Corte costituzionale, Csm – tutti eletti con quorum che sfuggono alla maggioranza di governo -; magistratura inquirente del tutto autonoma dal governo (a differenza di altri Paesi); separazione verticale dei poteri, dalle Ue alle Regioni, referendum abrogativo, ruolo dell’opposizione, fondamentale nei sistemi parlamentari, dove esecutivo e legislativo sono fusi dal rapporto di fiducia e non separati come nei sistemi presidenziali puri.
La riforma accresce il sistema delle garanzie attraverso la modifica di diversi articoli della Costituzione:
• l’articolo 64 prevede che il Regolamento della Camera debba disciplinare lo statuto delle opposizioni;
• l’articolo 71 prevede che i Regolamenti parlamentari debbano garantire la discussione e la deliberazione conclusiva delle proposte di legge di iniziativa popolare; e sono previsti anche referendum propositivi e di indirizzo e altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali;
• l’articolo 73 e le disposizioni transitorie prevedono la facoltà di ricorso preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi elettorali di Camera e Senato;
• l’articolo 75 abbassa il quorum di validità del referendum abrogativo portandolo dalla maggioranza degli aventi diritto alla maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera;
• l’articolo 77 prevede significative limitazioni alla decretazione d’urgenza.

La riduzione dei costi della politica

Con la riforma del Senato, il numero dei parlamentari viene fortemente ridotto. I senatori saranno solo 100 anziché 315 ed essendo anche consiglieri regionali non percepiranno una indennità dallo Stato. Gli emolumenti degli stessi consiglieri regionali non potranno superare l’importo di quelli attribuiti ai sindaci dei Comuni capoluogo di Regione. Viene inoltre abolito il Cnel e vengono abolite dalla Costituzione le Province (rispetto alle quali la riforma approvata con legge ordinaria è potuta intervenire solo limitatamente).
Ma il risparmio maggiore deriverà dalla accresciuta capacità decisionale del sistema politico-istituzionale nel realizzare le riforme necessarie alla modernizzazione del Paese.

Iil combinato con l’italicum, nessuna deriva autoritaria

Per tutte queste ragioni le accuse rivolte alla riforma costituzionale di realizzare una “deriva autoritaria” o una “democratura” (una delle tante iperboli allarmistiche sull’emergenza democratica che è stata utilizzata contro la riforma), sono del tutto prive di fondamento, dettate solo dallo strenuo conservatorismo istituzionale e dall’antistorico “complesso del tiranno”, oltre che da tatticismi politici di corto respiro. Così come le accuse di impianto “iper-maggioritario” rivolte all’Italicum, la nuova legge elettorale.
Il sistema istituzionale complessivo dato dalle due riforme delinea (vedi la Relazione finale della Commissione per le riforme del governo Letta) “una forma di governo parlamentare del Primo ministro”, in grado “di far emergere da una sola consultazione degli elettori la maggioranza parlamentare e l’indicazione del presidente del Consiglio, in modo da incorporare la scelta del leader nella scelta della maggioranza”.
Chi vincerà le elezioni superando al primo turno il 40% dei voti oppure superando il 50% nel ballottaggio, otterrà 340 seggi, solo 24 seggi in più della maggioranza assoluta di 316 seggi. E dei 340 deputati della maggioranza, 100 saranno eletti come capilista nei collegi, 240 con le preferenze; pertanto, anche all’interno della maggioranza vi sarà un’ampia dialettica. C’è anzi da temere il rischio opposto, perché solo 25 deputati della maggioranza potrebbero mettere in causa la stabilità dell’esecutivo in qualsiasi momento, tanto più che la riforma non modifica gli articoli della Costituzione relativi alla forma di governo. Di conseguenza il governo non disporrà di quei “dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo” richiesti dal già ricordato e ormai mitico ordine del giorno Perassi, ma finora mai realizzati. Pertanto, il presidente del Consiglio non potrà revocare i ministri, né proporre credibilmente il ricorso anticipato alle urne come deterrente contro i fattori di instabilità della maggioranza, né porre il veto sulle deliberazioni che comportino oneri per la finanza pubblica, poteri di cui invece dispongono i capi degli esecutivi nelle altre democrazie parlamentari europee come Gran Bretagna, Germania, Spagna. Insomma, la riforma modernizza il sistema istituzionale inclinando la forma di governo parlamentare verso il modello Westminster, ma non realizza affatto un “presidenzialismo surrettizio” né concede “poteri assoluti ad uomo solo al comando”.

L’inizio di un percorso di manutenzione costituzionale

Questa riforma non è la fine di un percorso, segna solo l’inizio indispensabile di un processo riformatore che richiederà numerose leggi di attuazione e una doverosa manutenzione costituzionale. La riforma non è certamente esente da difetti e lievi incongruenze (quante ve ne sono anche nella Carta del 1947), inevitabili dovendo la politica continuamene mediare (purtroppo talvolta al ribasso) di fronte a tanti voci e proposte; ma si tratta di una buona riforma che avvicina l’Italia alle grandi democrazie europee. Ci sarà tempo e modo per suggerire interventi correttivi. Del resto gli stessi padri costituenti si preoccuparono, come ha ricordato il Presidente Napolitano, di scrivere l’articolo 138 della Costituzione in modo da “non renderne difficilissima una revisione” nel futuro difronte all’emergere di “bisogni sempre nuovi e sempre diversi”.