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I risultati della riforma e i nuovi compiti.

violiniLorenza Violini
docente di Diritto costituzionale
all’Università degli Studi di Milano
I risultati della riforma e i nuovi compiti
Per non votare a occhi chiusi
tratto da AP Books “Che cosa cambia e perché

In premessa
1. L’Italia deve dimostrare, soprattutto a sé stessa, di sapere cambiare, di essere in grado di porre le condizioni per un rinnovamento profondo e radicale di tutti gli aspetti della sua vita sociale e delle sue istituzioni per raccogliere e far fronte alle sfide del millennio. È questo, mi pare, il primo significato della riforma costituzionale approvata, un significato simbolico – se si vuole – ma non per questo meno rilevante. Le Carte costituzionali hanno da sempre un forte significato simbolico: esse segnano le tappe del rinnovamento dei sistemi di riferimento, di cui mostrano anche l’efficienza, e contengono sinteticamente i valori cui si devono ispirare le istituzioni nella loro azione futura. La nostra Costituzione, in parte rinnovata ma in gran parte conservata, si pone dunque come un primo ma fondamentale passo verso il rinnovamento del Paese di fronte al Paese stesso, di fronte ai partner europei e di fronte al mondo.
2. Sempre in premessa, è interessante ricordare come il processo che ora giunge a buon fine, almeno nella sua dimensione istituzionale, è stato lungo e complesso: esso è partito da lontano (si ricordi la Commissione per la riforma costituzionale), ha visto il coinvolgimento di esperti, di studiosi, di uomini politici e di uomini di Stato e muove ora ad entrare nella sua fase finale, quella del referendum, che avrà come protagonista il popolo nel suo insieme. Un simile percorso costituisce in sé un valore: ogni proposta, ogni testo legislativo, ogni atto scritto alberga sempre in sé delle problematicità, degli elementi ad alta complessità e anche spunti che danno occasione di dissenso. Eppure, il percorso fatto non può essere posto nel nulla. Anche per questo non è inutile che si possa pervenire a un risultato di conservazione e non a un vicolo cieco.
3. E, ancora: sul piano tecnico è noto che ogni legge – ma massimamente le norme costituzionali – sono dei punti originanti da cui si sviluppa un processo di attuazione che va dalla norma al fatto secondo gli apporti che tutti gli attori costituzionali e non sono chiamati a fornire. Ora il testo è stato formulato: se approvato si aprirà una nuova ed interessante fase attuativa che sarà in grado di tradurre le intenzioni dei proponenti in vita vissuta. Occorre che questa partenza avvenga al più presto perché il Paese non può più attendere per entrare nel vivo dei processi di innovazione

sul contenuto in generale
1.Qual è il cuore, il nucleo duro della riforma costituzionale approvata?
A questa domanda si possono dare molte risposte. Il titolo della legge ne suggerisce una, quella relativa alla abolizione del bicameralismo perfetto, dei costi della politica e del Cnel (che nessuno, ovviamente, rimpiangerà); così facendo, il titolo segnala elementi della riforma su cui si presume vi sia un amplissimo consenso, sia tra gli studiosi sia nel Paese.

Il bicameralismo perfetto non ha mai goduto di buona fama: non si erano ancora spenti gli echi delle discussioni portate avanti dall’Assemblea Costituente che già Mortati riproponeva la sua idea di seconda Camera come Camera molto diversificata rispetto alla prima (Camera delle Regioni o Camera dei gruppi sociale ed economici).
A tanto non si era mai arrivati in passato mentre ora il cambiamento è alle porte e va assecondato. Certo, il modello di riferimento del nuovo Senato è un ibrido; non a caso esso avrà in sé rappresentati delle Regioni e rappresentati dei Comuni (una delle grandi ambiguità del nostro sistema istituzionale) e, in un certo senso, rappresenterà le istituzioni locali ma secondo una logica che tenga conto anche delle indicazioni popolari.

Due “ambiguità” dunque si intrecciano, sono state messe in luce, ampliamente discusse e criticate. Possono allora produrre vera innovazione ed efficienza? La risposta comporta di dare uno sguardo non solo alla composizione ma anche alle funzioni di questo Senato; esso parteciperà all’approvazione di alcune leggi e, poi, dovrà concentrarsi sul rapporto con l’Europa e sulla valutazione delle politiche.

Si tratta di compiti quanto mai complessi, come è intuitivo, che richiederanno una expertise che non è sempre presente nel personale politico in senso stretto: occorreranno, allora, persone disposte a lavorare sulla legislazione, dalla sua formulazione fino all’attuazione dei provvedimenti in essa previsti, tenendo conto di quanto succede in Europa; occorrerà attivare tutti i processi valutativi che gli scienziati politici e gli statistici hanno elaborato in questi anni . Solo così, visto nel suo complesso, il Senato potrà avere una funzione propulsiva rispetto al Paese.

2. Mentre gli occhi di tutti sono appuntati sulla riforma del Parlamento va ricordato che vi è una seconda chiave di lettura della riforma, quella che punta l’attenzione sulla forma di governo del nostro Paese. In altre parole, vi è un’altra “lettura” del testo, non evidenziata dal titolo della riforma, ma che vale la pena di ricordare (e anche in parte di apprezzare), quella che mira a rafforzare indirettamente l’attività di governo.
I principali strumenti per questo rafforzamento sono: la presenza di una sola Camera che dà la fiducia al Governo, processi legislativi in cui il Governo ha possibilità di influsso molto maggiore rispetto al presente, strumenti di intervento sulla legislazione regionale tramite la clausola di supremazia, che consente al Governo stesso di legiferare in materie di competenza regionale in caso di interesse nazionale.

3. Quanto alla forma di Stato, la questione è molto delicata. Vi è infatti una chiara tendenza, nella riforma, a ricentralizzare poteri e funzioni riportando competenze al centro.
Questa “controriforma” è motivata, secondo molti, dalla pessima riuscita della precedente riforma costituzionale, quella del 2001, che aveva affidato alle Regioni materie che invece avrebbero dovuto restare in ambito statale. Un esempio per tutti è offerto dalla materia energia, dalla chiara vocazione nazionale.
Sempre la riforma del 2001, avendo ripartito le competenze tra Stato e Regioni in modo non pienamente razionale, ha incrementato in modo esponenziale il contenzioso tra i due livelli di governo e ha richiesto moltissimi interventi della Corte costituzionale al fine di dirimere tali conflitti, interventi che hanno praticamente riscritto le norme costituzionali sul riparto delle competenze.
Riportare al centro le competenze legislative, unitamente all’attribuzione alla seconda Camera (composta da rappresentanti regionali) di poteri di intervento nel processo legislativo nazionale, a ristoro della perdita di potere degli enti locali, costituisce un modo classico per riformare gli Stati federali ed è stato molto usato, soprattutto in Germania.
In sé, dunque, la riforma ha una sua interna coerenza. E, tuttavia, i limiti del disegno sono evidenti, soprattutto se vi sarà un seguito di tagli centralizzante anche nell’attuazione legislativa e nell’interpretazione costituzionale, quegli attori cioè che giocano un ruolo centrale nel dare forma ai principi generali contenuti nelle norme.
In altre parole, occorre ricordare, anche nell’impostare la campagna referendaria, che molto dipende da come le norme verranno applicate e da come varranno poi interpretate dalla Corte, un attore fondamentale per il buon successo di qualsiasi riforma costituzionale.

qualche nota di dettaglio
Da quanto fin qui detto è evidente che la presente riforma alberga in sé luci e ombre: è questo un elemento che non può essere sottaciuto nel tentativo di guadagnare un consenso acritico e sostanzialmente plebiscitario; i toni trionfalistici sono fuori luogo perché, se è vero che il disegno costituzionale, nelle sue linee generali, è condivisibile – così come è giusto essere pervenuti al risultato di riformare la Carta del 1948 – quando si passa dalle grandi linee ai dettagli le cose cambiano di segno.

Le incoerenze infatti sono molteplici. Una fra tutte riguarda la regolamentazione degli enti locali, distribuita tra i diversi livelli di governo in modo scarsamente razionale. E, ancora: come non considerare negativamente la norma che lascia al Governo centrale di decidere sullo status dei consiglieri regionali?

Vi sono poi elementi non definiti, che potranno essere attuati in modo sbagliato o persino risultare inattuabili; un esempio per tutti è l’identificazione, da parte del corpo elettorale, dei consiglieri regionali da inviare al nuovo Senato.
Che succederà al momento di concretizzare questo principio? Giocheranno ancora le logiche spartitorie o si punterà sulla qualità e sull’esperienza?
I giochi sono dunque ancora aperti, il percorso lungo e insidioso. Non è il momento di abbassare la guardia e di dormire sugli allori. Questa riforma non è una medaglia di cui fregiarsi ma lo spunto per un cammino da intraprendere che, come ogni strada, andrà compiuto con grande attenzione e senso di responsabilità.