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I vantaggi di un sistema asimmetrico.

nicotra366x350Ida Nicotra, docente di Diritto costituzionale all’Università di Catania

I vantaggi di un sistema asimmetrico
tratto da AP Books “Che cosa cambia e perché

Il 2013 ha segnato il “giro di boa” per le riforme: è trascorso un trentennio dal primo tentativo di innovare la Carta costituzionale senza che sia stato possibile giungere al traguardo.
I diversi “esperimenti” predisposti per superare la dialettica maggioranza-opposizione e approvare una riforma condivisa non hanno prodotto gli esiti sperati.

Le ragioni di tali insuccessi sono molteplici ma non poco ha pesato la posizione di netta contrarietà assunta da una parte consistente dei media e del mondo accademico, che hanno liquidato le varie proposte con prese di posizioni spesso aprioristiche e velate da pregiudizi ideologici.

Ancora oggi in nome di un anacronistico complesso del tiranno si tende a far prevalere la logica della conservazione e dell’immobilismo in difesa del sistema da presunte curvature autoritarie che si celerebbero dietro ogni proposta di innovazione costituzionale.
Il ritorno della politica “a tutto tondo” deve costituire adesso la premessa perché l’impresa di aggiornare la Costituzione italiana si possa realizzare davvero.

La riforma costituzionale disegna un bicameralismo “asimmetrico”; lo scopo è chiaro e condivisile: creare una seconda Camera rappresentativa dei territori e non collegata al Governo dal rapporto fiduciario.
Ragioni di coerenza sistematica con il nuovo assetto bicamerale avrebbero preferito l’originaria versione del ddl Renzi-Boschi che prevedeva l’elezione di 2° grado dei componenti del Senato; ragioni sacrificate dinanzi all’esigenza della praticabilità politico- parlamentare per il buon esito della riforma.

La versione finale dell’art. 1 che riscrive l’art. 55 della Costituzione prescrive una soluzione di compromesso, secondo la quale “la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi, secondo le modalità stabilite dalla legge (…)”.

Il sistema di bicameralismo diseguale riprende un’antica esigenza emersa già in durante i lavori preparatori dell’Assemblea Costituente. In quella sede vennero avanzate diverse proposte orientate a individuare criteri di diversificazione delle Assemblee rappresentative.
La presenza di consiglieri comunali e sindaci in Senato risulta funzionale all’edificazione di una sede in cui possano trovare risposte le istanze che provengono dai territori.

La Camera “alta” si “candida” così a costituire, sul versante del potere legislativo, il luogo in cui gli interessi si impongono e si compongono, momento di sintesi delle scelte politiche fondamentali che vanno a incidere sulla vita degli enti decentrati. Si fa strada l’idea che il Senato possa costituire un’espressione matura del principio di “leale collaborazione” tra centro e periferia, essendo preordinato ad agevolare il dialogo fra vari livelli esponenziali di collettività.

Il progetto di riforma costituzionale descrive un bicameralismo quale declinazione dell’assetto territoriale della Repubblica, del policentrismo istituzionale sancito negli art. 5 e 114 della Costituzione, laddove i Comuni costituiscono una preziosa eredità dell’età pre-repubblicana mentre le Regioni sono vera la novità dell’articolazione territoriale disegnata dalla Costituzione del 1948.

Orbene, la partecipazione delle “istanze locali” mira a concretizzare uno strumento di pressione all’interno del Senato della Repubblica in vista di un rafforzamento del principio della rappresentanza dei territori. Si tratta non di una presenza “avulsa” ma di un modello che consente di condividere le determinazioni sulle leggi statali, coniugando un maggior rilievo degli enti decentrati con le imprescindibili esigenze unitarie.

Va da sé che la revisione del sistema bicamerale avrà influenze significative anche sulla forma di governo, finendo gioco forza per rendere più agevole la formazione di maggioranze parlamentari.
La relazione fiduciaria diviene una vicenda “esclusiva” tra Camera dei deputati e potere esecutivo. Difficilmente si potrà verificare nuovamente lo stallo istituzionale che seguì alle elezioni del febbraio del 2013, determinato dalla formazione di due diverse maggioranze alla Camera e al Senato.

Grazie al superamento dell’anacronistica anomalia nel panorama dei sistemi parlamentari verrà attenuata la debolezza del potere decisionale del Governo chiamato a rispondere del suo operato politico soltanto dinanzi alla Camera bassa.
Per il Senato della Repubblica alle competenze da declinare verso il basso, per garantire la rappresentanza dell’area di riferimento, fanno da pendant le funzioni attribuitegli “verso l’alto”, nei confronti dell’Unione europea, allo scopo di valorizzare il ruolo delle entità sub statali tanto nella fase ascendente di formazione, tanto in quella discendente di attuazione del diritto comunitario.

La modifica all’art. 135 della Costituzione attribuisce al Senato la competenza a eleggere 2 giudici della Corte costituzionale, 3 vengono eletti dalla Camera cui si aggiungono i 5 giudici di nomina presidenziale e i 5 eletti dalle supreme magistrature ordinaria e amministrative. Ritengo che la scelta di aver voluto “separare” il procedimento elettivo dei giudici costituzionali di estrazione parlamentare, attribuendo il compito autonomamente a ciascuna delle due Camere non possa alterare il significato che il Costituente del 1948 ha inteso assegnare a ruolo e funzioni della Corte.

È pur vero che la modifica del sistema di elezione risulta coerente con modelli ordinamentali di tipo federale. Il fine è proprio quello di sottolineare il principio dell’articolazione territoriale della Repubblica, affidando al Senato la selezione di una parte dei componenti dell’organo di giustizia costituzionale, valorizzando il tema dell’autonomia che insieme al principio di unità costituiva già la “spina dorsale” della forma di Stato voluta dai Padri Costituenti.

L’opzione del Costituente potrebbe essere l’occasione per un ripensamento del modo di elezione della Corte. La selezione dei giudici dovrebbe avvenire attraverso una procedura aperta e trasparente basata sulle qualità professionali, sulle competenze dei candidati e sulla loro doti di indipendenza. Sull’esempio di quanto avviene in Italia per la selezione dei membri delle autorità amministrative indipendenti si potrebbe predisporre un meccanismo basato su una procedura di “manifestazione pubblica di interesse” e procedere alla votazione dei candidati solo dopo la verifica dei curriculum.

L’eliminazione della competenza concorrente mira a valorizzare la dimensione legislativa “centrale”, anche per una ragione non secondaria, riconducibile alla necessità di rispondere alle richieste dell’Unione europea con decisioni normative rapide e uniformi. La potestà concorrente “all’italiana” ha in realtà sempre mostrato difetti di funzionamento: da una parte la difficoltà di distinguere tra norme di principio e norme di attuazione e dall’altro la qualificazione come norme di principio di disposizioni minuziose e puntuali che ha finito per riportare al centro la potestà concorrente.
Il superamento della dialettica principio-dettaglio è funzionale a un alleggerimento del pesante contenzioso pendente dinanzi alla Corte costituzionale.

La legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva “quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”.
Il significato della norma contenuta nel novellato art. 117, 4° co. va compreso alla luce di un principio generale accolto nella maggioranza degli ordinamenti complessi, secondo cui il riparto costituzionale delle competenze non opera in modo rigido.

Lo Stato centrale, infatti, sin dalle Carte fondamentali che hanno visto la luce agli inizi del secolo scorso dispone di poteri impliciti, in virtù dei quali, al fine di assicurare la tutela del principio unitario, può legiferare anche nelle materie che l’ordinamento non gli attribuisce espressamente.

Il legislatore della revisione fa rivivere in maniera esplicita l’interesse nazionale. La formula nuovamente utilizzata nel Testo costituzionale lungi dall’esprimere solo gli “obiettivi fissati dall’indirizzo politico della maggioranza parlamentare”, evoca l’esigenza di ritrovare l’unità nel nome di valori costituzionali e derogare alla ripartizione delle competenze legislative fissate in Costituzione, giustificando il principio di flessibilità delle competenze normative sulla base del criterio del livello degli interessi coinvolti, in vista della tutela di esigenze di carattere unitario e come tali insuscettibili di frazionamento territoriale.

All’interno della formula definitoria “interesse nazionale” vanno ricompresi i presupposti per far posto al meccanismo sostitutivo della c.d. “clausola di salvaguardia”, affidando alla responsabilità finale dello Stato il perseguimento di funzioni fondamentali e di interessi essenziali. Si delinea la chiara dimensione del riconoscimento del principio della flessibilità delle funzioni legislative sulla base della stratificazione degli interessi coinvolti che deve operare nel rispetto della leale collaborazione e di una valutazione ragionevole della necessità e proporzionalità dell’intervento statale in vista del perseguimento di interessi unitari. La rinnovata vocazione pluralista dell’ordinamento costituzionale finisce per comporsi armonicamente all’interno di un modello che ispira i rapporti tra Stato e Regioni e spinge i vari enti a collaborare per il perseguimento dell’interesse pubblico.

Il nuovo 3° co dell’art. 116 sembra porre basi più solide per il rilancio di un nuovo modello di “specializzazione diffusa”, in linea con i principi contenuti negli articoli 5 e 114 della Costituzione.
Il nuovo testo dell’art. 116 amplia il novero di materie sulle quali le Regioni potranno usufruire di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia. In altre parole, la norma rivisitata va alla ricerca di una nuova sintesi tra autonomia ed unità e tra omogeneità e differenziazione. Il passaggio a un sistema regionale “asimmetrico” pare rappresentare il naturale sviluppo del principio autonomistico.