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Riforma costituzionale: soluzione di 2 problemi

La riforma costituzionale Renzi-Boschi: la soluzione (con qualche ombra) di due annosi e gravi problemi

di Vincenzo Lippolis

Un dibattito durato troppo a lungo Quando nel prossimo autunno avrà luogo il referendum sulla riforma costituzionale saranno passati trentasette anni da quando, con un articolo su l’Avanti, Bettino Craxi pose a tutte le forze politiche il tema della “grande riforma” della nostra Costituzione. Da allora i tentativi di riforma si sono intrecciati alle vicende politiche contingenti.

Vi è stato un uso politico del riformismo costituzionale che ha prodotto scontri, inconcludenti lungaggini o non meditate accelerazioni, come quella che ha condotto nel 2001 alla riforma del Titolo V che ha sfregiato il disegno costituzionale sull’onda di uno pseudofederalismo velleitario e inconsistente. Le norme costituzionali sulla forma di governo, il cuore dei tentativi di riforma, sono rimaste immutate.

Si è oscillato tra diversi modelli di riferimento (il parlamentarismo razionalizzato tedesco, il premierato britannico e il semipresidenzialismo francese) senza che si consolidasse una scelta condivisa tra i partiti ed accettata dai cittadini. Numerosi progetti si sono arenati nelle aule parlamentari. Nell’unica occasione in cui le camere hanno deciso, nel 2005, lo hanno fatto in un clima di forte contrapposizione e la revisione della Costituzione è stata rigettata dal referendum del giugno 2006.

Continuare a parlare di riforme senza realizzarle è il modo più sicuro delegittimare le istituzioni repubblicane.

Dopo tanti anni di inconcludenti tentativi, ci troviamo oggi di fronte ad un progetto di revisione costituzionale che, pur con dei limiti e qualche incongruenza, affronta e risolve due problemi importanti del nostro assetto istituzionale: il superamento del bicameralismo paritario e il riequilibrio del rapporto Stato-regioni ed locali.

§ 2. – Il superamento del bicameralismo paritario: una riforma dell’intero parlamento Quanto al bicameralismo, prima di parlare di stravolgimento della Costituzione non si deve dimenticare che quello concretamente realizzato non è quello immaginato dai costituenti.
Questi avevano differenziato il Senato quanto alla durata della legislatura (sei anni) e, con l’ordine del giorno Nitti, avevano indicato un sistema elettorale basato sul collegio uninominale.
Il disegno dei costituenti fu mutato con l’equiparazione della durata delle due camere (prima di fatto, con gli scioglimenti anticipati del Senato, e poi modificando dell’art. 60) e con la legge elettorale che, fissando il quorum per l’elezione nei collegi uninominali all’astronomica soglia del 65 %, rese il sistema proporzionale, come quello della Camera.
L’affermazione dell’elezione del Senato su base regionale non ebbe quindi alcun esito concreto.

In realtà, il bicameralismo assolutamente paritario che venne a realizzarsi si reggeva su una “democrazia di partiti” strutturati e radicati nell’elettorato e sulla simmetria delle leggi elettorali delle due camere.
Questi elementi hanno impedito che sorgesse il problema di maggioranze diverse e contrapposte nelle due assemblee, esploso con le elezioni del 2013, in una situazione nella quale le assemblee sono state elette con sistemi diversi e i partiti di massa del Novecento erano spariti già da tempo.
Ma, già prima delle ultime elezioni, il Senato era stato causa di instabilità governativa. È sufficiente ricordare le travagliate vicende del secondo governo Prodi.

Il bicameralismo paritario italiano ha realizzato la massima di Sieyès: se la seconda camera concorda con la prima, è inutile; se è in disaccordo è dannosa. La strutturazione del nostro parlamentarismo è stata da tempo oggetto di critiche severe e fin dal 1984 Paladin aveva evidenziato che nell’esperienza costituzionale contemporanea il bicameralismo trova giustificazione nella rappresentanza degli enti territoriali che compongono lo Stato.

Nei regimi parlamentari, in particolare, si registra ovunque una differenziazione di competenze tra le due camere e una relativa prevalenza della camera di diretta espressione del corpo elettorale.
È solo quest’ultima ad essere titolare del rapporto di fiducia con il governo proprio per evitare il rischio di maggioranze inconciliabili nelle due assemblee.
In sostanza, tutti i sistemi di governo parlamentare si caratterizzano per un bicameralismo asimmetrico, che Bruce Ackermann ha definito ad una camera e mezza. Questa è la scelta che compie la riforma costituzionale, istituendo un Senato che «rappresenta le istituzioni territoriali». Un Senato non più titolare del rapporto fiduciario, ma nel quale potranno trovare espressione le istanze delle regioni e degli enti locali che sono resi partecipi della funzione legislativa sia pure in posizione non del tutto paritaria con la Camera dei deputati.

Salvo le leggi bicamerali, infatti, sarà la Camera ad avere l’ultima parola.
Nella costruzione del nuovo Senato non mancano aspetti critici. A cominciare dalla sua composizione. Una certa ambiguità è data dalla convivenza di senatori di nomina presidenziale (nonché degli attuali senatori a vita) e i rappresentanti delle autonomie territoriali (consiglieri regionali e sindaci). Un mix che mal si concilia.
La nomina presidenziale di personalità che «hanno illustrato la Patria per altissimi meriti» risponde alla logica, propria della Camera dei Lords, di coinvolgere le eccellenze del paese. Una logica che non ha nulla a che fare con gli interessi di regioni e comuni.

Ma il punto che ha suscitato maggiori controversie è stato quello dell’alternativa tra elezione diretta ed elezione di secondo grado ad opera dei consigli regionali. All’inizio era prevalsa la seconda tesi, ma alla fine, non si è scelta una soluzione netta in un senso o nell’altro. Vi è stato un compromesso che apre seri problemi interpretativi.
Nel secondo comma del nuovo art. 57 Cost. si dice che i senatori sono eletti dai consigli regionali tra i propri componenti e, nella misura di uno, tra i sindaci della regione. Nel quarto comma, si dice però che l’elezione dovrà essere «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo» dei consigli regionali.
Il tenore della norma sembra escludere che la scelta degli elettori potrà riguardare i 21 senatori sindaci.
Non è chiaro però chi deciderà in concreto per i 74 senatori consiglieri regionali. Non è chiaro cioè se i consigli regionali dovranno ratificare le “scelte” degli elettori o potranno avere un margine di discrezionalità, ad esempio, nel senso di eleggere i senatori all’interno di una lista di consiglieri che siano stati scelti dal corpo elettorale.

In altre parole, resta da decidere se l’elezione da parte dei consigli regionali sarà una mera presa d’atto delle “scelte” degli elettori o un’elezione vera e propria. In effetti, l’espressione conformità alle scelte degli elettori contiene margini di ambigui: una scelta non è un’elezione e la conformità non significa necessariamente identità.

Ma vi è un ulteriore punto da chiarire. Si dovrà decidere con quale sistema gli elettori esprimeranno la loro “scelta” che dovrà essere contestuale all’elezione dei consigli regionali. Si può pensare a listini ad hoc di candidati a ricoprire il doppio incarico all’interno delle liste per il rinnovo dei consigli e, per restare aderenti allo spirito della previsione costituzionale, essi non dovrebbero essere bloccati, ma si dovrebbe dare agli elettori la possibilità di esprimere una o più preferenze.
In alternativa, si può anche ipotizzare di inserire una seconda casella sulla scheda elettorale in cui l’elettore possa indicare il candidato consigliere che intende scegliere come senatore. Lo scioglimento di questi nodi che condizioneranno la fisionomia del futuro Senato è affidato ad una legge ordinaria bicamerale che disciplinerà le modalità di assegnazione dei seggi e di elezione dei senatori all’interno dei consigli.

Si dovrebbe operare nel senso di valorizzare la libertà di scelta dei cittadini per conferire maggiore legittimazione democratica ad un’assemblea che avrà poteri consistenti.
Sarebbe stato poi preferibile attribuire ai presidenti di regione la qualità di membri di diritto del Senato. Sono essi infatti che rappresentano la regione e ne determinano in concreto l’azione. La loro presenza darebbe maggiore spessore al ruolo del Senato di raccordo tra Stato e regioni, ma essa rimane affidata ad una eventuale elezione.

Il futuro Senato non sarà privo di competenze significative a cominciare dalle leggi bicamerali, il cui nutrito elenco non è basato su “materie”, che hanno sempre confini controversi, ma su leggi “tipiche”, agevolmente identificabili (il problema in questo caso è quello di evitare norme “intruse”). Una scelta non saggia, è stata quella di far rientrare nelle leggi bicamerali quelle di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, le leggi sui referendum e le leggi che autorizzano la ratifica dei trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea (dalle quali ultime dipendono limitazioni di sovranità del nostro Paese).

Si tratta di leggi che attengono all’esercizio della sovranità popolare e pongono in gioco la rappresentanza nazionale, non quella degli enti territoriali in uno Stato non federale quale è il nostro. Tali competenze sarebbero state maggiormente giustificate se si fosse scelta la strada dell’elezione diretta. In particolare, mi sembra eccessivo che il Senato, composto dai rappresentanti degli enti territoriali, abbia un potere di veto su future riforme costituzionali che, tra l’altro, potrebbero riguardare proprio il sistema delle autonomie.

La partecipazione degli stati membri all’esercizio del potere di revisione costituzionale è uno dei caratteri distintivi degli stati federali (USA, Svizzera, Germania). In Francia, il Senato partecipa alla revisione costituzionale, ma nel caso di una sua opposizione il Presidente della Repubblica può indire un referendum sul testo in discussione. Non vi è quindi un potere di veto assoluto.
Un tale potere lo ha il Senato spagnolo, ma esso è eletto in misura preponderante a suffragio popolare. La verità è che una revisione come quella in esame avrebbe dovuto indurre a riflettere sull’art. 138 Cost.

Il procedimento di revisione in esso previsto è strettamente connesso ad una stagione della nostra vita politico-istituzionale, quella dei partiti di massa del Novecento e della legge elettorale proporzionale, che è ormai finita. Una soluzione equilibrata sarebbe stata quella di attribuire al voto contrario del Senato la conseguenza della indizione del referendum. Come è stato osservato, poi, il procedimento di revisione costituzionale comporta tempi lunghi che mal potrebbero conciliarsi con la composizione a turnazione del Senato legata alla permanenza in carica di consigli regionali e comunali. Una delle critiche più diffuse è quella che la riforma prevede un numero eccessivo di procedimenti legislativi differenziati e che se le camere non seguissero il procedimento costituzionalmente previsto in relazione all’oggetto delle norme queste potrebbero essere impugnate di fronte alla Corte costituzionale.

In effetti, una maggiore semplificazione (ad esempio, leggi bicamerali e leggi a prevalenza camera, senza altre varianti che prevedono maggioranze particolari) sarebbe stata preferibile.
Non si considera tuttavia che la differenziazione delle procedure è connaturata ad un bicameralismo nel quale le due assemblee hanno una diversità di poteri nell’esercizio della funzione legislativa. Non sono cioè sullo stesso piano come nel bicameralismo paritario.
Per rendersi conto di ciò è sufficiente guardare la disciplina del procedimento legislativo nella costituzione tedesca.

Il punto più delicato è l’attribuzione ad un’intesa tra i presidenti di assemblea della soluzione dei casi nei quali sorgano questioni di competenza. Nulla si dice su cosa accade in caso di mancata intesa e soprattutto non si stabilisce, come faceva la riforma bocciata nel referendum del 2006, che l’intesa non è impugnabile in alcuna sede. I problemi di attuazione delle complesse procedure legislative delineate dalla riforma potranno trovare una soluzione nei regolamenti parlamentari che verranno ad avere un ruolo decisivo non solo per questo aspetto.

Il Senato dovrà elaborarne uno completamente nuovo, ma anche la Camera dovrà aggiornare il suo. Si deve entrare nell’ordine di idee che la riforma non riguarda solo il Senato, ma è una riforma dell’intero parlamento e del suo rapporto con il governo. A riprova di ciò è sufficiente ricordare la previsione del “voto a data fissa”, alla Camera, per i disegni di legge per i disegni di legge  che il governo ritenga essenziali per l’attuazione del suo programma.
Una corsia preferenziale che attende di essere realizzata dai tempi del “decalogo Spadolini”. Era il 1982.
Questa particolare procedura, unita alla determinazione di limiti più stringenti per la decretazione d’urgenza, dovrebbe avere l’effetto di ricondurre a livelli ragionevoli l’adozione di decreti-legge. È sperabile che si creino le condizioni di un rapporto governo-parlamento più ordinato rispetto all’attuale situazione nella quale l’esecutivo annichilisce ogni dibattito parlamentare con l’uso combinato di decreti-legge, maxiemendamenti e fiducia.

§ 3. – Il riequilibrio del regionalismo Quanto alla rivisitazione del Titolo V, nel riparto di competenze legislative tra Stato e regioni, si elimina la legislazione concorrente con un indubbio effetto di semplificazione e si riportano alla competenza esclusiva dello Stato materie che scriteriatamente erano state collocate nelle legislazione concorrente (ad esempio, grandi reti di trasporto e di navigazione; porti e aeroporti civili; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; ordinamento delle professioni e della comunicazione).

Tutte materie riguardo alle quali la legislazione regionale non ha certo dato grandi prove e la cui collocazione nella legislazione concorrente era fonte di intralci e complicazioni. La riforma colma poi un grave vuoto dell’attuale testo varato nel 2001, che rendeva eccentrico il nostro sistema rispetto a quello degli altri stati federali o regionali: l’assenza della c.d. clausola di supremazia. Il nuovo art. 117 prevede che, su proposta del governo, la legge statale possa intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero l’interesse nazionale che era stato irragionevolmente espunto dal testo del 2001.

Si procedimentalizza un’insopprimibile esigenza nei rapporti tra centro e periferia che la Corte costituzionale aveva tutelato con la sentenza n. 303 del 2003 estendendo in maniera creativa il principio di sussidiarietà anche alla funzione legislativa.

Per questi aspetti, si traducono in norme orientamenti della Corte costituzionale con un sicuro miglioramento del Titolo V.
È irragionevole pensare che il contenzioso Stato-regioni possa così essere sterilizzato. Tuttavia, incongruenze che lo alimentavano sono state eliminate e la possibilità di rappresentare e far valere le istanze degli enti territoriali tramite il Senato che partecipa della funzione legislativa potrebbe disinnescare preventivamente parte dei conflitti.

Non possono però essere sottaciute due lacune della riforma. Non è stato infatti affrontato il problema del rapporto tra Senato e sistema delle Conferenze che dovrà sussistere sia pure rimodellato.
Così come è stato eluso il tema delle regioni ad autonomia speciale che sono escluse dall’applicazione della riforma. Anzi esse vedono rafforzata la loro posizione poiché gli statuti potranno essere modificati solo previa intesa con la regione interessata (oggi, la l. cost. 2/2001 prevede solo un parere del consiglio regionale).

 

§ 4. – Una riforma che merita di essere approvata In definitiva, la riforma nel suo complesso presenta luci e ombre. Ma, come dicevo all’inizio, dalla sua parte c’è il dato che essa fornisce soluzioni ragionevoli a due punti deboli della nostra costruzione istituzionale per i quali appare necessario intervenire.

Supera un bicameralismo paritario che, già nel 1973, Crisafulli aveva definito «assurdo ed ingombrante» e che si è dimostrato fonte di instabilità per i governi. Conferisce un maggiore equilibrio al rapporto Stato-enti territoriali, ponendo fine alle fughe in avanti pseudofederalistiche e mettendo le basi per un migliore regionalismo cooperativo.
Sotto questo profilo l’aspetto più discutibile è, come ho sottolineato, l’aver conferito al Senato un potere di veto sulle leggi costituzionali. Un limite della riforma può essere individuato nel non aver operato una più compiuta razionalizzazione della forma di governo, introducendo meccanismi, come la sfiducia costruttiva, atti a consolidare il rapporto fiduciario.

Ma forse allargare il perimetro della revisione avrebbe creato maggiori difficoltà per la sua approvazione. Si rimane comunque nell’ambito di un regime parlamentare.
Non a caso, i poteri del Presidente della Repubblica in materia di formazione del Governo e di scioglimento anticipato della camera politica rimangono immutati. E non sembra fuori luogo ricordare che l’elezione del capo dello Stato, con una procedura alquanto contorta nella quale sono previsti diversi quorum, è sottratta alla disponibilità della maggioranza governativa.

La conduzione governativa dell’indirizzo politico sarà facilitata non solo dall’esclusione del Senato dal rapporto fiduciario, ma anche dall’introduzione del meccanismo di approvazione a data certa delle leggi di attuazione del programma di governo. La verticalizzazione del potere a vantaggio dell’esecutivo non viene tanto dalla revisione costituzionale, ma dalla legge elettorale, il c. d. Italicum, che assicura ad una sola lista una maggioranza certa nella camera politica e realizza una legittimazione diretta del Premier.

Nel  dare un giudizio sulla riforma, mi pare importante avere presente che essa si adatterebbe, e costituirebbe un passo in avanti, anche collegata a diversi sistemi elettorali, dal proporzionale al maggioritario di collegio.

Chi teme “l’uomo solo al comando” non deve guardare al progetto di costituzione ammodernata, ma semmai all’Italicum.

Una legge che peraltro è già al vaglio della Corte costituzionale, essendo stata sollevata una questione incidentale di legittimità dal tribunale di Messina, e che, comunque, in base ad una norma transitoria della riforma, potrà essere sottoposta al giudizio di legittimità della Corte su ricorso di una minoranza delle camere.

Non si può infine dimenticare che ad oggi discutiamo di norme in astratto.
Ma il rendimento di una costituzione dipende dal contesto in cui le norme sono calate e vengono applicate, dipende dallo svolgimento che ad esse viene dato dalle leggi di attuazione (ho richiamato prima l’importanza della legge elettorale del Senato e dei regolamenti parlamentari), dipende dallo spirito con cui la classe politica la vive.

Dal complesso di questi fattori dipenderà se la riforma costituzionale, ove approvata dal referendum, potrà rivelarsi una buona o una cattiva riforma, indipendentemente da tutte le elucubrazioni che oggi si possono fare.