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Le false ragioni del no al Referendum

a cura di Peppino Calderisi

  1. I cittadini non potranno scegliere i senatori (falso!)

I cittadini potranno scegliere i senatori al momento delle elezioni dei consigli regionali indicando quali consiglieri devono far parte del Senato.

I Consigli regionali eleggono poi i senatori “in conformità” alle scelte degli elettori, come prescrive l’art. 57 (una norma che non potrà essere disattesa dalla legge elettorale del Senato che sarà sottoposta al giudizio della Corte costituzionale, come quella della Camera). In questo modo i senatori saranno quelli scelti dai cittadini, ma rimarrà anche il loro legame con i Consigli regionali; un legame essenziale affinché il Senato rappresenti gli enti territoriali e svolga la funzione essenziale di raccordo tra tali enti e lo Stato.

Da qui deriva anche la necessità del doppio incarico di consigliere regionale o sindaco e senatore; un doppio incarico che non sarà affatto difficile svolgere, sia perché il Senato si riunirà solo alcune volte al mese, dato che non deve esaminare tutte le leggi come oggi, sia perché i consiglieri-senatori saranno assistiti da adeguati staff (si consideri che il Bundesrat tedesco si riunisce, di solito, una volta al mese). Del resto, già oggi i rappresentati delle Regioni vanno spesso a Roma per le riunioni della Conferenza Stato-Regioni o per incontrare rappresentanti del Governo (così come anche i Ministri si recano frequentemente a Bruxelles per le riunioni e gli incontri con i responsabili delle istituzioni europee), ma questo non impedisce, anzi è essenziale per il loro lavoro. 

Se il Senato fosse eletto direttamente proprio come la Camera dovrebbe fare le stesse cose della Camera, votare anch’esso la fiducia al governo e  approvare le leggi allo stesso titolo della Camera, come avviene oggi.  Modalità di elezione e funzioni sono collegate.

Un Senato eletto direttamente che non avesse la stessa maggioranza della Camera e non votasse la fiducia al governo, potrebbe porre veti e bloccare l’approvazione delle leggi. Sarebbe un sistema assurdo, che garantirebbe  l’ingovernabilità anziché la governabilità!

In Italia c’è bisogno di un Senato diverso, che sia composto ed eletto in modo diverso e che abbia funzioni diverse, come nelle maggiori democrazie parlamentari europee.

Occorre un Senato che rappresenti Regioni e Comuni, che sia pertanto composto da loro rappresentanti. Un Senato che raccordi centro e periferia, legislatore statale e legislatori regionali, al fine di stabilire in concreto “chi fa cosa” e prevenire i conflitti di competenza tra Stato e Regioni; conflitti che creano grave danno alla certezza del diritto e all’economia del Paese.

L’Italia è l’unica democrazia al mondo che ha due camere che votano entrambe la fiducia al governo (il paragone con gli Stati Uniti è fuori luogo, nel sistema presidenziale americano non c’è il rapporto di fiducia con il governo). E l’Italia è anche l’unico Stato decentrato a non avere una camera che rappresenti gli enti territoriali.

Il Senato come “doppione” della Camera fu scelto settanta anni fa proprio come freno all’azione di governo per ragioni storico-politiche (c’era la “guerra fredda” tra l’Occidente e l’Unione Sovietica, per questo l’Assemblea costituente  scelse un sistema in cui nessuno potesse vincere e governare senza l’accordo con l’altro). Queste ragioni sono oggi del tutto superate.

 

  1. Viene concessa l’immunità ai consiglieri regionali-senatori (falso!)

 

Dal 1993 l’immunità più significativa non c’è più, i parlamentari possono essere indagati e processati senza alcuna autorizzazione delle Camere.

I parlamentari possono anche essere arrestati in flagranza di reato e per condanna definitiva. L’autorizzazione della Camera di appartenenza è necessaria solo per la carcerazione preventiva. Si tratta di una garanzia fondamentale in uno stato liberale, al fine di evitare che arresti ingiustificati alterino la composizione dell’organo parlamentare modificando all’ultimo momento il risultato di importanti votazioni (anche il Senato dovrà votare leggi importanti, eleggere il Presidente della Repubblica, nominare due giudici costituzionali). Il principio dell’indipendenza reciproca tra legislativo e giudiziario comporta che anche il Senato effettui un controllo sull’arresto di un proprio membro da parte di un qualsiasi magistrato.

I parlamentari non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni, e questa fondamentale prerogativa (insindacabilità) a tutela dell’indipendenza del parlamentare vale già oggi anche per i consiglieri regionali (è prevista dall’art. 122, quarto comma, della Costituzione). Ma i magistrati possono comunque ricorrere alla Corte costituzionale contro le deliberazioni delle Camere se le ritengono infondate, cioè se non si è trattato di libertà di opinione ma di diffamazioni o ingiurie.

L’autorizzazione della Camera di appartenenza è giustamente necessaria a tutela dell’indipendenza del parlamentare anche per le perquisizioni personali e domiciliari e per le intercettazioni (delle quali, peraltro, spesso si abusa, anche aggirando la necessità dell’autorizzazione).

In ogni caso, i parlamentari a cui si applicherà l’articolo 68 della Costituzione, così come modificato dalla riforma del 1993, saranno meno di oggi, 730 anziché 945.

Una camera che rappresenti gli enti territoriali è essenziale per il rapporto centro-periferia (v. precedente risposta). Non si può rinunciare ad essa per gli scandali che hanno riguardato alcuni consiglieri regionali (in gran parte per la questione dei rimborsi dei gruppi consiliari, rimborsi che proprio la riforma elimina del tutto).

La riforma responsabilizza Regioni e Comuni. Nei casi di grave dissesto finanziario è previsto il loro commissariamento. L’introduzione dei costi e fabbisogni standard è volto a promuove condizioni di efficienza, evitando sprechi ed abusi. Inoltre i consiglieri regionali non potranno avere emolumenti superiori a quelli attribuiti al Sindaco del Comune capoluogo di Regione. E i 100 senatori non percepiranno l’indennità parlamentare dallo Stato (avendo già quella di consigliere o sindaco).

3. Aumentano le firme necessarie per le leggi d’iniziativa popolare e i referendum (falso!) 

La riforma rafforza gli strumenti di partecipazione diretta da parte dei cittadini. Il Parlamento avrà l’obbligo di esaminare e votare le proposte di legge di iniziativa popolare, che oggi non sono mai prese in considerazione. Viene ridotto il quorum per la validità del referendum abrogativo, oggi molto difficile da raggiungere. Vengono introdotti anche i referendum propositivi e di indirizzo. 

Oggi le proposte di legge di iniziativa popolare (firmate da 50 mila elettori) rimangono sistematicamente nei cassetti del Parlamento. Con la riforma, invece, ci sarà l’obbligo di esaminarle e votarle. Si tratta di una garanzia fondamentale a fronte della quale è più che ragionevole che le proposte abbiano un consenso minimamente significativo, cioè siano firmate da 150 mila elettori, un numero non difficile da raccogliere in sei mesi di tempo. 

Per quanto riguarda il referendum abrogativo, la riforma non modifica la norma attuale (500 mila firme con il quorum di validità pari alla maggioranza degli elettori aventi diritto), ma aggiunge un’altra possibilità: se le richieste sono firmate da 800 mila elettori il quorum è più basso, pari alla maggioranza dei votanti nelle ultime elezioni della Camera. Per esempio, dato che nel 2013 ha votato il 75% degli elettori, se la riforma fosse già in vigore, il quorum sarebbe del 37,5% anziché del 50%. Una  riduzione molto significativa che non consentirà più di ricorrere all’astensione per respingere il referendum: le ragioni del Si e del No dovranno confrontarsi apertamente. Oltretutto l’incremento di firme è in linea con l’aumento della popolazione dal 1948 ad oggi. E la legge di attuazione del referendum, che dovrà essere aggiornata, potrà ridurre l’eccesso burocratico che oggi appesantisce la raccolta delle firme, anche grazie all’informatica.

La riforma prevede anche l’introduzione dei referendum propositivi e d’indirizzo, la cui disciplina di attuazione è demandata ad una apposita legge costituzionale.


4. Nessuna riduzione sostanziale dei costi (falso!)
 

Con la riduzione del numero di senatori, l’abolizione del Cnel e l’abolizione dalla Costituzione delle Province si risparmiamo 500 milioni. Ma risparmi di gran lunga più significativi deriveranno dalla riforma del titolo V, cioè dalla riduzione dei conflitti Stato-Regioni, e  dall’accresciuta capacità decisionale e stabilità del sistema istituzionale conseguente al superamento del bicameralismo paritario. 

Con la riforma i senatori saranno solo 100 anziché 315 ed essendo anche consiglieri regioni e sindaci non percepiranno una indennità dallo Stato. Gli emolumenti degli stessi consiglieri regionali non potranno superare l’importo di quelli attribuiti ai Sindaci dei Comuni capoluogo di regione. Sono inoltre aboliti i rimborsi ai gruppi politici presenti nei Consigli regionali.

A questi risparmi diretti, occorre aggiungere i risparmi indiretti, di gran lunga più significativi, anche se difficili da quantificare, derivanti dalla semplificazione del sistema istituzionale, in particolare dalla riforma del Titolo V che regola i rapporti tra Stato e Regioni, oggi in conflitto costante.  Basta pensare che dalla revisione del 2001 al 15 agosto scorso (dati pubblicati sul Sole 24 ore del 29 agosto) vi sono stati ben 1420 ricorsi delle Regioni contro lo Stato o dello Stato contro le Regioni, che hanno prodotto 1899 sentenze della Corte costituzionale, di cui 996 di illegittimità. E’ difficile stimare quanto costa questo conflitto costante, ma alcuni numeri sono impressionanti. Per fare un solo esempio, il contenzioso con le Regioni per realizzare la linea elettrica tra Calabria e Sicilia è costato negli ultimi cinque anni circa 3 miliardi di euro che sono stati prelevati dalle bollette!

Il contenzioso riguarda le infrastrutture, l’energia, il governo del territorio, la tutela della salute, il coordinamento della finanza pubblica e tante altre materie.  Un contenzioso che ingolfa i lavori della Corte costituzionale con costi e ritardi enormi. E poi ci sono le duplicazioni come nel caso delle politiche turistiche.

In una pubblicazione consultabile su internet sotto il titolo “”L’economia del Sì”, curata dall’economista e parlamentare Irene Tinagli, sono approfondite le notevoli implicazioni economiche e sociali del nuovo Titolo V. Una pubblicazione molto utile per comprendere quanto vale davvero la riforma costituzionale.

5. Dieci procedimenti legislativi diversi, articolo 70 lungo e illeggibile (falso!) 

I procedimenti legislativi sono solo due. Quello ordinario, con decisione definitiva della sola Camera, è semplicissimo e riguarderà oltre il 95% delle leggi. Il procedimento bicamerale paritario, come oggi, rimarrà per pochissime leggi, meno del 5%, puntualmente elencate dal nuovo articolo 70. 

Se Camera e Senato fanno esattamente le stesse cose occorrono poche parole per dirlo, bastano le due righe del vigente articolo 70. Se invece fanno cose diverse occorre ovviamente specificarle. Per questo l’articolo 70 è più lungo (anche se molto meno del corrispondente articolo della Costituzione tedesca), ma è comunque molto chiaro.

Il procedimento legislativo ordinario si svolge nel modo seguente: l’esame dei disegni di legge parte dalla Camera; il Senato può chiedere di esaminarli e proporre modifiche, entro tempi certi (al massimo, rispettivamente, 10 + 30 giorni); la Camera decide in via definitiva. I disegni di legge per attuare il programma di governo seguono questo iter, compresi quelli di bilancio e di stabilità (che sono esaminati dal Senato senza necessità di richiesta, entro 15 giorni). Questo procedimento riguarderà una percentuale elevatissima di leggi. Se la riforma fosse stata già in vigore in questa legislatura (in base ad una tesi sperimentale di Maria Teresa Nunziata) avrebbe riguardato il  97% delle leggi, ben 173 leggi su 178  !

Il procedimento legislativo bicamerale paritario rimane per le leggi costituzionali e altre leggi (elencate con precisione nell’art. 70), riguardanti una serie di regole istituzionali che si modificano di rado (in questa legislatura, se la riforma fosse stata già in vigore, solo 5 leggi su 178). Tra esse quelle su: minoranze linguistiche, referendum, ordinamento e sistema elettorale di Comuni e Regioni, legge quadro per l’attuazione delle normative europee (non le leggi annuali per recepire le direttive), sistema elettorale del Senato, casi di incompatibilità e ineleggibilità dei senatori, ratifica dei trattati relativi all’Unione europea, altre regole più specifiche riguardanti le Regioni.

Una variante del primo procedimento riguarda le leggi di attuazione della cosiddetta clausola di supremazia statale (a tutela dell’unità giuridica ed economica della Repubblica, lo Stato può legiferare in via straordinaria  anche sulle materie di competenza regionale). Per queste leggi la Camera può non accogliere le proposte di modifica approvate dal Senato a maggioranza assoluta, solo pronunciandosi nella votazione finale con la maggioranza assoluta dei propri componenti.  Si tratterà di pochissime leggi, se la riforma fosse stata già in vigore in questa legislatura, solo 3 leggi.

 

6. Il Parlamento viene esautorato e sottomesso al Governo (falso!)

Il superamento del bicameralismo paritario rafforza il Parlamento molto più del Governo. La riforma mette fine all’abuso sistematico dei decreti legge, dei maxiemendamenti e dei voti di fiducia che da molto tempo calpesta le prerogative del Parlamento.

Da decenni i governi di ogni colore politico abusano dei decreti legge,  uno strumento che dovrebbe essere adoperato solo in casi straordinari di necessità e urgenza (calamità naturali e crisi finanziarie) e che viene invece utilizzato in via ordinaria per la gran parte della legislazione, oltretutto ricorrendo alla tecnica dei maxi-emendamenti e dei voti di fiducia. Come ha denunciato il Presidente Napolitano “oggi il Parlamento è ridotto ad uno straccio”. Con la riforma non sarà più così perché essa pone limiti rigorosi alla decretazione d’urgenza, limiti costituzionali che non potranno essere disattesi (dovranno recare solo “misure di immediata applicazione e di contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo”). Su tali limiti vigilerà il Presidente della Repubblica che potrà negare la propria firma con molto più rigore rispetto ad oggi, forte di due altre novità introdotte dalla riforma:

  1. a) il Governo potrà utilizzare una strada alternativa alla decretazione d’urgenza (oggi inesistente), vale a dire i disegni di legge ordinari, con voto “a data certa” (entro 75-90 giorni), per l’attuazione del programma di governo (la c.d. “corsia preferenziale” che Spadolini aveva proposto sin dal 1982!);
  2. b) il differimento di trenta giorni per la conversione dei decreti legge nel caso in cui il Presidente della Repubblica li rinvii alle Camere a causa dell’inserimento di misure estranee rispetto al loro contenuto originario; un rinvio oggi di fatto impraticabile perché non vi è il tempo, nei sessanta giorni di efficacia dei decreti, per un nuovo esame e una nuova deliberazione parlamentare.

Oggi, per approvare un disegno di legge ordinario, occorrono, in media, in 563 giorni, per i decreti legge solo 53, dieci volte di meno.

Ecco perché i governi, privi di adeguati strumenti per attuare il programma di governo, ricorrono alla decretazione d’urgenza. Ecco perché i governi, istituzionalmente deboli, sono indotti ad essere prepotenti nei confronti del Parlamento. Con la riforma cambierà profondamente questo stato di cose, il Parlamento avrà nuova vita, il governo non potrà più utilizzare i decreti legge come strumento ordinario di legislazione. Con la corsia preferenziale (che avrà tempi solo di poco superiori a quelli dei decreti legge), il governo dovrà necessariamente ricorrere a questo strumento alternativo, rispettoso delle prerogative parlamentari.

Ma oltre ai limiti ai decreti legge, è lo stesso superamento del bicameralismo paritario a rafforzare soprattutto  il Parlamento. Prevedendo che solo una Camera voti la fiducia al governo, la riforma dà più autorevolezza e centralità alla sede unica della sovranità popolare. Il bicameralismo paritario ha nuociuto alla stabilità e all’efficacia dell’azione di governo, ma anche alla autorevolezza e alla centralità della sede della rappresentanza nazionale, costretta a disperdersi in due rami. Ripetitività e lungaggini hanno reso più facili gli ostruzionismi di maggioranza e di minoranza e hanno favorito i gruppi di pressione interessati alla moltiplicazione delle sedi di negoziazione. Il superamento del bicameralismo paritario valorizza la sede della sovranità popolare in una più serrata dialettica con il Governo e con la società rappresentata. Come affermato da Ugo Rescigno, “l’Assemblea popolare unica è più diretta, immediata, conoscibile, controllabile, più esposta alla critica dell’opinione pubblica”. 

In terzo luogo, grazie all’esistenza di una camera rappresentativa degli enti territoriali come sede di raccordo centro-periferia, sarà il Parlamento a decidere in concreto “chi fa cosa”, cercando di prevenire i conflitti di competenza Stato-Regioni. Conflitti che oggi scaricano impropriamente sulla Corte costituzionale decisioni che hanno natura più politica che giurisdizionale.

Oggi il Parlamento è praticamente solo uno spettatore del processo decisionale Stato-Regioni; lo subisce se la decisione è assunta, a monte, dalla Conferenza Stato-Regioni, dovendo di fatto recepire le intese raggiunte in questa sede (assai poco trasparente e democratica); e lo subisce anche quando legifera in assenza di una intesa perché la legge viene spesso impugnata e la decisione viene assunta, a valle, dalla Corte costituzionale. Ma di questo vero e proprio esproprio delle prerogative parlamentari prodotto dalla mal concepita revisione del titolo V del 2001 non parla quasi mai nessuno, neppure dei sedicenti difensori del Parlamento che imputano alla riforma inesistenti derive autoritarie.